按照向来的惯例，一个部门在新领导上任之初，一些比较有眼色的下属，都不会急着就一些比较复杂或者棘手的问题向新领导进行请示，从而让新领导难堪，最终自己也落不到好。

而是会先想方设法拖过一阵子，等新领导基本熟悉了本单位的情况之后，再见机行事，当然了一些不懂人情世故的愣头青除外。这也是造成很多政府部门办事效率低下的重要原因之一。

但这又实实在在的是政府机关里面不成文的规矩之一，就算胡文霆想标新立异，也得先掂量掂量自己是否能扛得住，一旦破坏了这个规矩之后所产生的严重后果。

何况胡文霆在前两天还刚在余跃平面前，就审时度势这一词在官场中的应用进行了一番阐述，如果此时他马上又做出一件不审时度势的事情来，那不是自己打自己的嘴巴吗。

因此在上班之初，既然下属不主动来找他请示问题，胡文霆也不急着去找下属了解情况，而是拿出一些相关的文件翻阅起来，打算先从外围了解一下政务服务管理办公室的相关情况。

结果他按照路明给他送过来的相关文件顺序，拿起了第一份文件，就看到了政务服务管理办公室设立的前因后果。

这份文件中提到：以往，我省涉及政务服务管理的部门比较多，而且职能交叉分散，不利于政务服务的集中统一管理。

原来省编办牵头“放管服”改革，对简政放权、行政审批制度改革具有组织协调职能；省政务服务管理办又负责政务服务体系建设；

全省事务通办建设牵头部门涉及省编办、省政务服务管理办和省发改委，管理职能的交叉化、重叠化和碎片化，造成了政出多门、力量分散、协调不力，也让基层无所适从，极大阻碍了“放管服”改革的深入推进、阻碍了电子政务的推进力度、阻碍了政务服务的优化升级。

为解决这一问题，省政府着眼全局，重新组建成立省政务管理办，将涉及政府职能转变、政务服务、政务公开等相关职能进行整合，由一个部门统一行使，通过建立统一、精简、高效的组织领导和行政管理体制，为企业和群众提供提供更加优质的政务服务。

将原省政务服务中心承担的行政管理职责、省政府办公厅承担的组织、协调、推进全省深化行政审批制度改革工作职责和行政权力依法规范公开运行有关职责整合划入省政务服务管理办。

省政务服务管理办归口指导管理省政务服务和资源交易服务中心的业务工作。按照行政审批制度改革要求和《招投标法》、《政府采购法》、《拍卖法》等相关法律法规规定。

省政务服务管理办负责起草行政审批制度改革、政务服务、公共资源交易管理服务的政策、制度、办法、标准并指导实施，负责指导、协调、监督并推进全省各级政务服务和公共资源交易服务体系建设。

省政务服务和资源交易服务中心负责服务平台场所的现场服务和现场管理。省直有关部门（单位）负责职责范围内政务服务和公共资源交易活动的行政监督和管理工作。

在这份文件中，多次用到了政务服务这个词语，这让胡文霆不由得想到国家在上个世纪末就已经开始提出的政府职能转变这一改革方向。

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。

政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。包括管理职权、职责的改变（对哪些事物负有管理权责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其模式的转变等。

很多国家的政府在成立之初，都是作为一个全能型政府的职能模式而存在的，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。

而随着社会的不断发展，市场经济的进一步完善，会要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。

随着市场经济的发展，尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制改革，政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开，政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变；

非公有制经济的发展迫使政府管理经济方式转变；现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有一定改变。但政府对微观经济活动的不当干预与市场竞争秩序维护“缺位”并存，政府规模的膨胀加剧，影响了市场交易的顺利进行。

事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。

第31章 是非之地

因此在世纪之交的这段时间里，国家层面开始初步探索构建服务型政府，比如明确提出改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应市场经济体制的政府行政管理体制。”

又比如提出了“政企分开、宏观管住、微观放开”的服务型政府理念，与促进市场经济发展需求相适应。

再后来又提出了围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制为核心任务，合理配置宏观调控部门职能。

胡文霆当前所任职的政务服务管理办公室，就是在这一背景下应运而出现的。

在了解了政务服务管理办公室成产的前因后果之后，那么胡文霆对自己今后的主要工作方向就有了明确的目标。

政府职能转变主要包括三个方面：一是减少行政审批事项，减少政府部门对微观经济事务的干预；二是把不该由政府管理的事项转移出去，转移给事业单位和社会组织；三是加强社会管理和公共服务，把该由政府管好的事管好。

那么政务服务管理办公室要配合省领导层做好的主要工作就是：一要进一步明确政府职责边界；二要推动全面正确履行政府职能；三要明确和强化政府责任；四要合理划分各级政府权责。

虽然话说起来很容易，但一旦真要求地方各级政府按照国家的要求将这些措施付诸实施，并让这些内容落到实处，又谈何容易呢？

政府职能根本转变的目的，是在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略框架中，重构政府、企业、社会组织科学合理的管理职能体系，最终使政府履行职能的出发点和落脚点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

从管制政府向服务政府转型，从全能政府向有限政府瘦身，从人为政府向法治政府规范，蕴涵着政府对自己存在的作用和意义究竟是什么要重新定义、企业和社会组织作为政府附属的地位要彻底改变、央地政府权责配置倒挂的状况要大幅调整等等丰富内容。

这一过程必然伴随着观念的冲突、价值的纠结和利益的博弈。把这些冲突、纠结、博弈放在经济、历史、文化发展非常不平衡的不同地区展开来看，不难使我们对实现改革目标增强了艰巨性意识。

转变政府职能始终是一个现代国家行政管理体制改革的核心内容，从国家层面提出这项改革内容，到制定相关的政策措施，并要求地方各级政府花大力气积极推进，已经经历了不少年头。

但是政府职能转变仍然不到位，政府还是管了许多不该管、管不了、管不好的事情，存在“越位、缺位和错位”的现象。这不仅不利于市场经济的健康发展，也不利于社会的和谐稳定。那么，转变政府职能究竟难在何处?

首先，难在权力格局的打破，存在着“不愿转”的问题。转变政府职能，要求政府把自己该管的事情管住、管好，不该管的事情转移出去，交由企业和其他社会组织来管。

这意味着要打破原来的权力格局，而隐藏在权力格局背后的是利益格局，因此，转变政府职能必然要触动一些政府管理部门及其公职人员的权力和利益。

一些政府部门和公职人员必然会从本部门的利益出发，在思想观念上抗拒政府职能的转变，存在着“不愿转”的问题。

说到“不愿转”这个问题，就不得不提及我们大家都耳熟能详的“官本位”一词，“官本位”是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的价值观。而数千年的封建专制文化，致使这种思想意识深入社会的层层面面，甚至可以说是传统文化中“糟粕”的那部分。

封建社会和“官本位”内在联系有三个方面的基本特征：

一、从经济基础和生产关系上看，封建社会推行土地分封制，皇帝任命官员，官员按照级别分封土地，土地分封制度也是封建制度的核心。

二、封建制度是中央集权体制，从地方到中央，通过官来集权，实行金字塔结构，这样的社会必定导致“官本位”。

三、封建社会推崇皇权至上，一切都由皇帝说了算。封建社会把“官本位”推向上了极致，因此可以说社会上“官本位”的土壤就是来自数千年的封建社会。

而在社会进一步发展之后，一些国家实行的垂直任命制的管理体制是强化“官本位”的体制性根源。

“官本位”把是否为官、官职大小当成一种核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值。纵观历史和现实，“官本位”这一在特定历史语境下形成的术语，其现实内涵远比字面意思丰富。

以“官”的意志为转移的利益特权、“唯上是从”的制度安排、以“官”为本的价值取向、以是否为官和官职大小评价社会地位的衡量标准。

第31章 是非之地

作为一种意识层面的现象，“官本位”也反映了一定阶层的利益需求。一些领导干部之所以“官本位”意识浓厚，就是因为有“官”就有利，或者可以“官”谋利。

有的领导干部视国家和群众赋予的职权以及自己的地位、影响和工作条件为既得利益，不是用这些职权和条件来为国家、为群众更好地工作，而是把从政看成是谋取个人或小集团利益的工具，想方设法追逐对公共资源的特权，捞取自己的特殊利益。

有的领导干部面临抉择时，先为自己和子女、亲属着想，为自己的小团体利益着想，而把群众的利益、国家的利益抛在了脑后；有的刚刚提拔，就急于要车子、房子、待遇，“该得到的一定要得到，不该得到的也想得到”；有的一看到社会上有人先富起来，看到自己的同学、战友或过去的同事成了“老板”、“大款”，心里就失衡，就想自己怎么赶紧富起来，等等。这种特权思想，都是“官本位”的深层次驱动因素。

“官本位”意识在现实中也有制度支撑，主要表现在两个方面。一方面是“唯上是从”。在一些地方，上下级之间不是双向互动运行的工作关系，而是下级对上级唯首是瞻，上级对下级拥有绝对权力的等级关系。

在这种单一行政化体制下，往往是“官大嘴大”，唯我独尊，是否对错的评判标准不是实践而是官帽的大小，官员的意见成了判断正误、善恶、美丑的唯一标准，并且官越大说的话就越正确；对下级官员说来，一切只对能决定其个人命运的上级官员负责。

另一方面是职级的泛化。“官本位”总是与“级别”紧密相连的，“级别”是体现“官本位”的最基本方式。在一些地方和领域，除了行政职位有级别，很多与“级别”不相干的空间也逐渐打上了“级别”的烙印。

还有一些领导干部以仕途为个人事业的选择导向，把“升官”作为出人头地的唯一途径。在一些领导干部看来，“做官才有出息、从政才是本事”。

一些已经当了“官”的干部则热衷于搞“自我设计”，摆不正个人和组织的关系，把做工作当作升官的阶梯，或是向组织伸手要官的筹码。

一些人为了个人的升迁，急功近利，虚报浮夸，欺上瞒下，不择手段。一旦达不到目的，就牢骚满腹，怨天尤人，找靠山，拉关系，走门子，四处活动，或者心灰意冷，一蹶不振。

“官本位”把所有职务职称、个体身份、地位都相对应于或折合成一定级别的官阶，并以官阶定尊卑、高低，而不以真才实学、对社会的实际贡献来衡量个体的价值，形成了“万般皆下品，惟有做官高”的社会心理。

由此造就一种对权力、官位、官员的崇拜和敬畏，进而导致长官意志、权力至上观念和依附意识及其现象盛行。在一些地方，官职似乎可以衡量一切：政治待遇、社会名声、经济收益、工薪多少、住房大小、专车档次，等等。

因此，加快转变政府职能，不仅要求政府及其公职人员必须要有自我革命的勇气，敢于革自己的命，而且还需要民众的觉醒、支持，不断施加外部压力，来促使政府加快转变职能，坚决打破背离市场经济改革方向的权力格局和利益格局，解决政府职能越位、缺位、错位的问题，使政府真正成为公共产品和公共服务的提供者。

其次，难在政府职能的厘清，存在着“不会转”的问题。转变政府职能，是一项系统工程，有许多工作要做，但首先必须厘清政府的职能定位，搞清楚在市场经济条件下各级政府及其职能部门应该管什么，不该管什么。

要将政府的各项职能科学合理地配置到各级政府及政府部门，切实解决职能交叉、推诿扯皮和职能分散、政出多门的问题，使各级政府能够全面正确地履行自己的职能，真正知道自己该管什么、不该管什么。不仅要改善经济调节职能，严格市场监管职能，而且要加强社会管理职能，更加注重公共服务职能。

再次，难在各项改革的配套，存在着“不能转”的问题。转变政府职能，需要有相应的承接主体来承接政府转移出的相关职能。

同时，深化行政管理体制改革，需要统筹兼顾各项配套改革，特别是需要事业单位改革、社会组织管理体制改革等各项配套改革能够及时跟上。

还要深化社会组织管理体制改革，培育发展和规范管理社会组织。不仅要逐步降低社会组织的登记门槛，培育发展各类社会组织，充分发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用，而且要加强和改进对社会组织的监管，完善社会组织的自律机制，规范社会组织的行为，使社会组织能够真正起到承载政府职能转移的作用。

充分调动社会组织参与社会管理和公共服务的积极性、主动性和创造性，逐步做到放得下、接得住、管得好。

诚然，在国家层面的带头示范下，以及国家层面对地方各级政府三令五申，以少有的严厉态度要求其必须执行相关的转变政府职能工作方案，使得各级政府的职能转变工作也取得了一定的成效。

比如改革方案要求的政企分开，在一些沿海地区已经得到了很好的执行；又比如要求政府只负责调控市场，强调维护市场秩序的职能，而主要由市场引导企业，各地政府也已经在进行有益的探索；

在建设、经营和管制地方性公共基础设施的职能方面，也开始逐步得到了各级政府的重视；规划和环境保护职能也相继受到高度重视；同时一些地方政府已经开始努力建立社会保障体系；

但面对新形势新任务，胡文霆清醒的认识到，如今的政府职能转变其实还远远没有到位，政府与市场、政府与社会、政府与公民等关系还没有完全理顺。

具体表现在：一是宏观调控体系还需要改善，对微观经济活动直接干预仍显过多，投资体制和财税体制改革滞后，行政审批事项仍然较多，一些领域的审批事项程序繁琐、办事效率低下，还存在变相设置审批事项的现象。

二是公共服务和社会管理职能较弱，公共产品和服务提供不足，重管理轻服务的情况还较为普遍，上学难、看病难等问题突出。

三是政府市场监管职能还不完善，对市场秩序的规范和监管力度不够，人民群众反映突出的食品药品安全等问题需要进一步加强治理。

政府职能转变不到位的一个重要原因是权力部门化、利益化的问题突出，一些政府部门集中了过多的公共资源，权力过于集中，同时承担审批、执行、监督、评价职能，因此转变政府职能的任务仍然十分重要而紧迫。

到政管办上班的第一天，胡文霆就在翻阅相关文件，以及对今后如何开展工作的深度思考当中，最终胡文霆苦笑着摇了摇头，自言自语的说了一句：“看来这地方又是一个是非之地，因其涉及到的利益太多，自己今后开展工作必然会遇到来自各方面的重重阻力，也必定会得罪相当一部分人。

如果自己真想着力干几件实事，相信要不了多久，自己马上又会成为政府大院内，处于风口浪尖上的人物之一。”

随即胡文霆又燃起了熊熊的斗志，他对自己鼓励道，勇敢是一种斗争精神，面对邪恶、困难，一个勇敢者必须毫不畏惧地去斗争，去拼搏；勇敢是一种创造精神，面对未来、希望，一个勇敢者必须毫不退避地去创造，去开拓；勇敢是一种牺牲精神，为了正义、真理，一个勇敢者必须毫不犹豫地去牺牲，去献身。